Este espaço tem como objetivo a publicação de textos para análise e discussão.
Para ter seu texto publicado, clique aqui, para remeter, via E-mail, o seu texto
TEXTO INICIAL
CRIMES
LRF
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL- ASPECTOS CRIMINAIS E ADMINISTRATIVOS
PAULO DE MATOS FERREIRA DINIZ, ADVOGADO, PROFESSOR E CONSULTOR AUTÔNOMO(*)
Foi
tamanho o interesse que a LRF despertou em mim que estou na fase final de
um livro denominado COLETÂNEA
DE NORMAS DE GESTÃO FISCAL EFICIENTE, EM NOVE CADERNOS, Editora Brasília Jurídica,
E.book, a ser editado em CD no início do ano 2001.
Em
recente manifestação em Brasília, os Prefeitos de várias cidades
reivindicaram do Governo Central a prorrogação da vigência da Lei nº
10.028/2000, para o ano de 2001, o que coincidiria com a posse dos novos mandatários
eleitos nas recém-eleições
A propósito, e, para melhor compreender os aspectos da imputação de responsabilidade penal e administrativa decorrentes da recente Lei nº 10.028, DOU, de 20.10.2000, que define ilícitos penais e administrativos praticados pelo agente na gestão fiscal, preliminarmente, é importante analisar os elementos que caracterizam a norma penal.
Nenhum
crime, nenhuma pena sem uma prévia lei que prescreva.
Esse princípio, tradicionalmente expresso na regra “nullum crimen, nulla poena sine lege”, consagrado nos dispositivos de abertura de Códigos Penais modernos, tem suas raízes na Magna Carta da Inglaterra e na Petition of Rights, norte-americana”(Direito Penal vol. I, tomo I, Aníbal Bruno, 2º Edição, pág. 192.
O
Código Penal pátrio, instituído pelo Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro
de 1940, em seu Artigo 1º consagra este princípio, na expressão “Não
há crime sem lei anterior que o defina.
Não há pena sem prévia cominação legal”.Trata-se,
pois, do princípio de reserva legal consagrado igualmente pela Constituição
Federal de 1988, no inciso XXXIX, do art. 5º.
Em matéria penal a falta de qualquer um dos elementos constitutivos do ato para o qual foi cominado castigo legal, há que se absolver o réu. Não continua o processo, nem condenam o indiciado, se não concorrem os dois requisitos seguintes:
a)
constituir o fato crime definido
por lei anterior a sua perpetração,
e
b) cominar para este delito pena
específica para tal violação
das injunções ou proibições
que ela encerra.
O
primeiro requisito delimita a aplicação da norma penal no tempo, pois, na
expressão do inciso XL do art. 5º da Constituição Federal, a
lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu.
(*)
Texto extraído do Livro COLETÂNEA DE NORMAS DE GESTÃO FISCAL EFICIENTE, EM
NOVE CADERNOS, de Paulo de Matos Ferreira Diniz, Editora Brasília Jurídica,
E.book, Em CD, no prelo, edição 2001
O segundo é a materialização da aplicação da pena definida conforme as circunstâncias da prática do ilícito penal.
Conclui-se que a Lei nº10.028, de 19 de outubro de 2000, por ser norma penal tem sua vigência a partir de sua publicação, isto é, 20 de outubro de 2000, portanto, há que se aplicar aos ilícitos praticados a partir desta data.
Firmados
estes princípios, será possível proceder a análise dos seguintes
dispositivos que definem os CRIMES
CONTRA AS FINANÇAS PÚBLICAS:
a)
CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÃO DE CRÉDITO
NORMA:
Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem
prévia autorização legislativa
Parágrafo
único. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operação de crédito,
interno ou externo:
I
– com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou
em resolução do Senado Federal;
II
– quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite máximo
autorizado por lei.
Comentário:
O
elemento constitutivo deste crime é a prática pelo agente público de qualquer
ato relacionado a operação de credito, sem a autorização legislativa, ou com
inobservância de limite, condição, ou montante estabelecido em lei ou em
resolução do Senado, a partir, naturalmente de 20.10.2000.
O gestor público deverá
providenciar
a elaboração de demonstrativo das OPERAÇÕES
DE CRÉDITOS INTERNOS E EXTERNOS,
OPERAÇÕES
DE CRÉDITOS INTERNOS E EXTERNOS,
OPERAÇÕES
DE CRÉDITOS INTERNOS E EXTERNOS,
evidenciando
limites, condições e montantes autorizados
por Lei ou pelo Senado, de forma a caracterizar a
sua responsabilidade
a
partir esta data.É importante frisar que os atos por ele praticados a partir
desta data estarão sujeitos à aplicação da nova legislação.
b)
INSCRIÇÃO DE DESPESAS NÃO EMPENHADAS EM RESTOS A PAGAR
NORMA:
Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha
sido previamente empenhada ou que exceda limite.
Comentário:
Dois
elementos caracterizam este crime: o primeiro isto é, pagar, a partir de 20.10.2000,
a título de restos a pagar, despesa sem tenha sido empenhada; enquanto o segundo
é autorizar inscrição em restos a pagar, também sem o respectivo empenho.
Este ilícito somente poderá ser perpetrado no encerramento do exercício
financeiro. O gestor deverá providenciar demonstrativo da conta Restos a Pagar,
onde fique evidenciado os valores
inscritos, devidamente empenhados, os pagos e os a pagar.
c)
ASSUNÇÃO DE OBRIGAÇÃO NO ÚLTIMO ANO DO MANDATO OU LEGISLATURA
NORMA:
Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos
quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa
ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no
exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade
de caixa.
Comentário:
Embora
esta norma não se aplique aos atuais agentes por absoluta impossibilidade de se
materializar um dos elementos que constituem o ilícito: dois últimos
quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura.O gestor deverá
providenciar levantamento de Assunção de Obrigações, em 20.10.2000,
de forma que fiquem demonstradas as obrigações por ele assumidas e por seu
antecessor. Não obstante, não está o gestor autorizado a assumir, a
partir desta data, obrigações
sem a suficiente provisão de recursos financeiros.
d)
ORDENAÇÃO DE DESPESA NÃO AUTORIZADA
NORMA.
Ordenar despesa não autorizada por lei.
Comentário:
A
partir de 20.10.2000,
o agente que ordenar despesa não autorizada por lei estará sujeito às sanções
penais estabelecidas nesta Lei, ou seja, à pena de reclusão de um a quatro
anos.O emprego irregular de verbas ou rendas públicas, praticados
anteriores a esta lei, estarão sujeitos à
penalidade estabelecida no art. 316, texto original do Código Penal.
e)
PRESTAÇÃO DE GARANTIA GRACIOSA
NORMA:
Prestar garantia em operação de crédito sem que tenha sido constituída
contragarantia em valor igual ou superior ao valor da garantia prestada, na
forma da lei
Comentário:
A
partir de 20.10.2000,
o agente que prestar garantia em operação de crédito sem que seja constituída
contrapartida em igual valor ou superior ao valor da garantia prestada estará
sujeito às sanções penais estabelecidas nesta Lei, ou seja, à pena de detenção
de três meses a um ano de um a quatro anos.
f)
NÃO CANCELAMENTO DE RESTOS A PAGAR
NORMA:
Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de
restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei.
Comentário:
A
partir de 20.10.2000,
o agente que deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do
montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido estará
sujeito às sanções penais estabelecidas nesta Lei, ou seja, à pena de detenção
de seis meses a dois anos.
g)
AUMENTO DE DESPESA TOTAL COM PESSOAL NO ÚLTIMO ANO DO MANDATO OU LEGISLATURA
NORMA.
Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com
pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da
legislatura.
Comentário:
Embora
esta norma não se aplique aos atuais agentes por absoluta impossibilidade de se
materializar um dos elementos que constituem o ilícito: nos
cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura,
o gestor deverá providenciar levantamento da despesa total com pessoal, em 20.10.2000,
de forma que fiquem demonstrados os limites nesta data.Não obstante, deverá o
gestor adequar os gastos com pessoal aos limites estabelecidos na LRF.O gestor
dispõe de meios legais para reduzir, se for o caso os gastos com pessoal, sem,
contudo, desrespeitar os direitos adquiridos dos servidores estáveis em
05.06.98, data da promulgação Emenda Constitucional nº 19/98
h)
OFERTA PÚBLICA OU COLOCAÇÃO DE TÍTULOS NO MERCADO
NORMA:
Ordenar, autorizar ou promover a oferta pública ou a colocação no mercado
financeiro de títulos da dívida pública sem que tenham sido criados por lei
ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia.
Comentário:
A
partir de 20.10.2000,
o agente que ordenar, autorizar ou
promover a oferta pública ou a colocação no mercado financeiro de títulos da
dívida pública sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam
registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia estará
sujeito às sanções penais estabelecidas nesta Lei, ou seja, à pena de reclusão
de um a quatro anos
i)
INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA CONTRA LEIS DE FINANÇAS PÚBLICAS
LEI
Nº 10.028, DE 19 DE OUTUBRO DE 2000
Quanto
às infrações administrativas, o agente público
que desrespeita-las estará
sujeito à
punição com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais, sendo o
pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
Esta
infração será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a
fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de
direito público envolvida.
A
seguir estão discriminados os atos definidos como infrações administrativas
contra a Lei de Finanças Públicas
I
– deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas
o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;
II
– propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas
fiscais na forma da lei;
III
– deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação
financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei;
IV
– deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução
de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver
excedido a repartição por Poder do limite máximo.
j)
DEMAIS NORMAS PENAIS QUE, POR FORÇA
DO ART.73, DA LRF, VIGENTES A DATA DE SUA PUBLICAÇÃO, PUNEM INFRAÇÕES AOS
DISPOSITIVOS DA LEI COMPLEMENTAR
Nº 101/2000:
CÓDIGO
PENAL-DECRETO-LEI Nº 2.848, DE 7 DE DEZEMBRO DE 1940
LEI
Nº 1.079, DE 10 DE ABRIL DE 1950- CRIMES DE RESPONSABILIDADE DE MEMBROS DOS
PODERES DA UNIÃO E DOS ESTADOS;
DECRETO-LEI
Nº 201, DE 27 DE FEVEREIRO DE 1967- CRIMES DE RESPONSABILIDADE DOS PREFEITOS
MUNICIPAIS E VEREADORES;
LEI
Nº 8.112 DE 14 DE DEZEMBRO DE 1990 E LEGISLAÇÃO
COMPLEMENTAR-
CRIMES PRATICADOS POR SERVIDORES PÚBLICOS DA UNIÃO
LEI
Nº 8.137, DE 27 DE DEZEMBRO DE 1990-DOS CRIMES CONTRA A ORDEM TRIBUTÁRIA
LEI
Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992 ATOS IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
LEI
Nº 8.666/93- CRIMES CONTRA LICITAÇÕES E CONTRATOS-
LEI
Nº 9.504, DE 30 DE SETEMBRO DE 1997-CRIMES ELEITORAIS
LEI
Nº 9.983, DE 14 DE JULHO DE 2000
CRIMES CONTRA A PREVIDÊNCIA SOCIAL.
Conclusão:
A Lei nº10.028, de 19 de outubro de 2000, por ser norma penal tem sua vigência
a partir de sua publicação,
isto é, 20
de outubro de 2000, enquanto
que as demais normas serão aplicadas na forma disposta no art. 73 da LC nº
101/200, publicada no DOU de 05/05/2000.
Em qualquer situação de aplicação destas normas penais, além de observar sua aplicação no tempo, isto é sua vigência, há que respeitar o princípio do contraditório e da ampla defesa.
A
Constituição Federal, no inciso LV do art. 5.º, assegura aos litigantes, em
processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, o contraditório e
a ampla defesa, com os meios de recursos a ela inerentes.
Brasília,
21 de novembro de 2000
Prof.
Paulo de Matos Ferreira Diniz